La teoría de las macetas

Alfredo Bullard considera que el problema es que se cambia el rostro pero no los incentivos de las agencias del estado y estos cambios cosméticos se vuelven excusas para no reformar realmente al estado.

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Alfredo Bullard es un reconocido arbitrador latinoamericano y autor de Derecho y economía: El análisis económico de las instituciones legales. Bullard es socio del estudio Bullard Falla y Ezcurra Abogados.

Un jardinero recibió un encargo difícil: arreglar un jardín descuidado por años. Apabullado por la maleza y la mala hierba, el jardín ahogaba todo esfuerzo por ordenarlo. Tierra pobre sin abono ni agua solo admitía una vegetación agreste y caótica. Era de esas labores que nadie quiere empezar por el temor de nunca llegar a terminar.
El jardinero tuvo una idea. Pensó que si sembraba plantas bonitas en varias macetas con buena tierra y cuidado podría mejorar el aspecto del jardín. Repartiría las macetas en el jardín y con eso mejoraría su aspecto.



Pensó además que las macetas modernas y bonitas contagiarían al resto del jardín y que la maleza y la mala hierba retrocederían para dar paso a la aparición de una vegetación nueva y hermosa que haría olvidar las épocas de caos y desorden.
En un primer momento, el aspecto del jardín mejoró. Los visitantes alababan las macetas y su contenido, y el jardinero, orgulloso, sacaba pecho por las mejoras que su idea había generado.
Pero al poco tiempo descubrió su error. La maleza, lejos de contagiarse, contagió a las macetas, adueñándose del nuevo espacio. Descubrió que su ocio por hacer los cambios profundos que el jardín necesitaba terminó conduciéndolo a una situación aun peor que la original.
La historia del jardín y las macetas se ha repetido en los intentos de reforma del Estado. Un buen ejemplo es lo que paso en el Perú en los años 90. El Estado estaba colapsado y agobiado por la burocracia, la corrupción, la ineficiencia y la escasez de recursos. Reformar era virtualmente demoler todo y construirlo de nuevo.
Pero eso cuesta mucho trabajo, esfuerzo y, sobre todo, tiempo. El Banco Mundial y el BID lo saben y a pesar de eso empujaron el juego de las macetas. Antes que arreglar las cosas, se crean nuevas instituciones, reguladoras, modernas, con técnicos, relativamente reducidas, con recursos adecuados y supuesta capacidad de hacer las cosas. Así nacen el Indecopi, el Ositrán, el Osiptel, el Osinergmin o la Sunass.
Y al comienzo se ven muy bien. Se ganan el respeto de la población. Sus locales son distintos (parecen más empresas privadas). Los funcionarios también. Son tecnócratas, más jóvenes, muchos con estudios en el extranjero. No son burocráticas. Nacen resistentes al desarrollo de maleza. Se ven bonitas y mejoran la imagen del Estado.
Pero la ilusión no dura mucho. Lejos de cambiar al Estado, terminan pareciéndose al resto del Estado. Crecen sin límite ni orden. Encuentran nuevas cosas que hacer así no tengan sentido. Crean más trámites y regulaciones. Se politizan y cambian lo técnico por populismo con lenguaje técnico pero sin fondo técnico. En lugar de contribuir a reducir el Estado y hacerlo eficiente, hacen exactamente lo contrario.
Y nunca aprendemos la lección. Cada vez que el Estado es ineficaz para resolver un problema, antes de reducir y reformar su burocracia y afilarla para resolverlo, crea una entidad nueva, le da una cara bonita, y la deja suelta para ser víctima de la metamorfosis burocrática. Allí están los más recientes Sunafil, OEFA, Sunedu o Indeci, seguidos de un etcétera muy largo.
La teoría de las macetas está equivocada. Las macetas son excusas para no hacer lo que se tiene que hacer. Son excusas para retrasar la reforma del Estado creando más Estado y evitando arreglarlo.
¿Por qué ocurre eso? Porque el Estado, aunque se vista de seda, Estado se queda. El problema es que se cambia la cara, pero no los incentivos. Veamos al Indecopi. Cuando se fundó se hizo con la promesa que nunca tendría más de 100 funcionarios. Sus políticas serían definidas técnicamente buscando tomar acciones que tuvieran impacto en la población. Debía reclutar a los mejores técnicos.
El resultado es que hoy debe rondar por más de 1.000 funcionarios. Ha desviado buena parte de sus recursos a casos de protección al consumidor con un impacto acotado y reducido al sector más pudiente de la población. Mientras tanto, áreas de alto impacto como la eliminación de barreras burocráticas reciben menos recursos. Sus remuneraciones dejaron de ser competitivas, lo que explica funcionarios muy jóvenes y con una alta rotación.
Y es que no se trata de sembrar macetas, sino de arreglar el jardín.