El problema de la burocracia

David Osterfeld

Se sostiene comúnmente que la naturaleza “anárquica” no planeada de la producción capitalista necesita una regulación burocrática para impedir el caos económico. Así, el eminente marxista húngaro Andras Hegedus, argumenta que la burocracia es meramente “el subproducto de una estructura administrativa” que separa los trabajadores del la gestión real de la economía. Como los propietarios toman las decisiones, todos los demás deben en último término recibir sus órdenes de este pequeño grupo. Como eso sería impracticable en una economía industrial, el problema debe gestionarse mediante una división de responsabilidad que a su vez conlleva capas de burocracia. Los capitalistas toman las decisiones que luego se filtran hacia abajo en la pirámide burocrática. Esto significa que los trabajadores deben esperar a que se les diga qué hacer por parte de sus superiores inmediatos, que a su vez deben esperar a las instrucciones de sus superiores y así sucesivamente.



Es importante darse cuenta de que Hegedus cree que estas características de la burocracia son un producto del propio capitalismo, en lugar de la naturaleza de la producción a gran escala. “Cuando prevalecen las relaciones de la propiedad capitalista”, dice, “es inútil luchar contra la burocracia (…). Para cambiar la situación es necesario eliminar primero la propiedad privada de los medios de producción”. La burocracia, continúa, es la

Consecuencia inevitable del desarrollo de las relaciones de propiedad en una etapa concreta en la división del trabajo y en la integración económica. En consecuencia, es también inevitable (…) que en algún momento no haya necesidad de un aparato administrativo distinto de la sociedad, porque las condiciones subjetivas y objetivas estarán maduras para una autoadministración directa.

En román paladino, Hegedus está diciendo que, como el capitalismo separa al trabajador del control de al industria, la producción sería descoordinada y caótica si no hubiera ninguna agencia de transmisión del conocimiento. Ésa es la función que realiza la burocracia bajo el capitalismo. Como bajo el socialismo los trabajadores tomarían todas las decisiones industriales, no habría problemas de coordinación en dicha sociedad. La burocracia ya no sería necesaria y se descartaría. Pero salvo meras apelaciones a “democratizar el aparato administrativo” y pedir una “saludable movilidad en todas las áreas de la administración”, es vago en cómo el socialismo lograría esto. Como las opiniones de Hegedus, particularmente respecto de la naturaleza burocrática del capitalismo, no son raras, es tiempo de que sean examinadas críticamente.

Tres problemas de coordinación

Israel Kirzner apunta que hay tres problemas de coordinación que deben resolverse en cualquier sistema socioeconómico:

1. El problema de las prioridades, es decir, qué bienes y servicios deberían producirse;
2. El problema de la eficiencia, es decir, qué combinación de recursos usados en la producción un producto concreto dejará la mayor cantidad de recursos libres para la producción de otros bienes y servicios y
3. El problema de la distribución, es decir, cómo compensar a cada participante en el sistema por su contribución al proceso productivo.

El papel de la gestión burocrática puede analizarse mejor viendo cómo tanto el capitalismo como el socialismo se aproximan a estos problemas así como lo bien que pueden resolverlos.

El problema de las prioridades

Dentro de un sistema de mercado, las prioridades las establecen los consumidores comprando y absteniéndose de comprar. Los empresarios, ansiosos por maximizar sus beneficios, tenderán a producir aquellos bines con la mayor discrepancia entre precio y coste. Como los consumidores están dispuestos a pagar más por bienes que deseen más intensamente, los precios de estos bienes, en igualdad de circunstancias, tienden a ser mayores que los de los bienes menos intensamente deseados. Así que los bienes que los miembros de la sociedad consideran más importantes son los que, sin necesidad de ninguna dirección burocrática consciente, se producen en un sistema capitalista antes y en más cantidad.
Una crítica habitual a este modo de razonar es que hay muchos ejemplos en los que no puede decirse que el mercado refleje las prioridades de los consumidores. Por ejemplo, se supone que el pan es más importante que los diamantes, aunque se advierte que el precio de los diamantes es mucho mayor que en del pan. El error de esta crítica es que los individuos nunca afrontan una elección entre diamantes en abstracto y pan en abstracto. En su lugar, escogen entre unidades individuales de pan y diamantes.
Como bajo condiciones normales la cantidad de pan excede con mucho la de diamantes, la satisfacción o disatisfacción causadas por la adición o pérdida de cualquier unidad concreta de pan, es decir, su utilidad marginal, es relativamente baja comparada con la de una unidad de diamantes. Si por alguna singularidad del destino la cantidad de pan disminuyera grandemente o la de diamantes aumentara significativamente, la utilidad marginal de las unidades de pan y diamantes se alterarían causando que el precio del pan aumente y el de los diamantes disminuya. Por tanto puede verse que el mercado sí refleja realmente las prioridades de los consumidores y lo hace sin la necesidad de ninguna dirección burocrática. De hecho, la burocracia solo puede impedir la satisfacción del consumidor, pues, como apunta Kirzner: “cualesquiera obstáculos que no sean del mercado colocados en el camino del proceso de precios interfieres así necesariamente con el sistema de prioridades que han establecido los consumidores”.
Como el socialismo conlleva la eliminación del mercado, no hay mecanismo por el que se establezcan las prioridades sin una dirección y control conscientes. Así que es  precisamente el socialismo el que no puede funcionar sin una burocracia floreciente. Una rápida mirada al proceso de planificación en la Unión Soviética destacará claramente el endémico laberinto burocrático incluso para una economía moderadamente socialista.

Planificación en la Unión Soviética

Con el fin de crear el plan para el año que viene los planificadores deben tener tantos datos como sea posible del estado de la economía en el presente año. Este trabajo lo realiza la Administración Estadística Central, que, solo ella, emplea a varios millones de personas. Esta información se traslada luego al Comité Estatal de Planificación o Gosplan. Se establecen las prioridades para el siguiente año por parte del Consejo de Ministros junto con varias otras agencias políticas y se comunica al Gosplan, que intenta coordinar todas las prioridades, así como equilibrar los objetivos de producción para cada sector en la economía con su estimación de entradas requeridas para la fabricación.
El plan baja luego por la jerarquía planificadora yendo primero a los ministros industriales, luego a los subministros y así sucesivamente a las empresas individuales. De esta forma, se informa a cada empresa de los niveles de productividad que se han establecido para ella y el plan empieza a ascender en la jerarquía planificadora con cada empresa ahora en disposición de calcular por sí misma las entradas necesarias para fabricar el nivel establecido de producción.
A medida que el plan viaja hacia arriba, tanto la entrada como la producción se ajustan de acuerdo con un proceso de negociación entre el gestor de la empresa y los planificadores centrales. Los primeros tratan de infraestimar su capacidad productiva y sobreestimar sus requisitos de recursos para facilitar el cumplimiento de su parte, mientras que los últimos hacen justamente lo contrario.
Después de que finalmente se alcanza el Gosplan, el plan es supervisado en su totalidad y se hacen las correcciones y ajustes necesarios. El plan de devuelve luego de nuevo bajando la jerarquía planificadora, informando a cada empresa de sus objetivos de producción finales. Y detrás de todo esto, por supuesto, hay un grupo de agencias públicas necesario para garantizar el cumplimiento con el plan.
¿Qué era capaz de conseguir esta burocracia, con números en decenas de millones? Lo primero que se advierte es que a pesar de la jerga científica, sus planes son en realidad solo pronósticos acerca de los que cada consumidor individual querrá durante el próximo año. Las estimaciones del empresario son también pronósticos; sin embargo hay una diferencia crucial: los suyos se basan en datos del mercado, mientras que los de los planificadores socialistas, al menos bajo el socialismo puro, no lo son.
Esto significa que el empresario no solo está en una posición mejor para estimar la demanda del consumidor sino que, lo que es igualmente importante, un pronóstico erróneo se refleja inmediatamente en el mercado con una bajada en las ventas. Como la pérdida de ingresos reclama ajustes rápidos, cualquier pronóstico incorrecto tenderá a corregirse por sí mismo. Pero bajo el socialismo, el director de planta no tiene que preocuparse por vender su producto sino solo de cumplir con su cuota de producción. Por consiguiente:

1. La calidad tiene a sufrir, ya que los directores tratan de encontrar la vía más fácil y rápida de cumplir con sus cuotas y
2. La producción continúa, independientemente de si alguien quiere el producto, hasta que el plan es alterado por el Gosplan.

Pero si la producción de bienes innecesarios ocurre en algunas áreas, las necesidades en otras deben permanecer sin cubrir. Por tanto no sorprende que La Unión Soviética esté habitualmente llena de exceso de algunas cosas y de agudas escaseces de otras. Cuando las cuotas para los sectores del calzado y clavos, por ejemplo, se fijaron de acuerdo con la cantidad, los directores de producción en el sector de los clavos descubrieron que era más fácil cumplir sus cuotas fabricando solo clavos pequeños, mientras que en el sector del calzado fabricaban solo zapatos pequeños. Pero establecer cuotas por peso significaban lo contrario: exceso de grandes clavos gruesos y zapatos para adultos. Igualmente, como los fabricantes de ropa no tienen que vender sus productos, no tienen que preocuparse acerca de las preferencias de estilo. El resultado son almacenes periódicamente llenos de ropa no deseada. Y en otro caso la Unión Soviética se encontró en la situación embarazosa de tener solo una talla de ropa interior para homb
re y solo en color azul.
Así que no sorprende que la calidad de los bienes de consumo en la Unión Soviética sea notablemente baja, el nivel de vida medio es de alrededor de un cuarto a un tercio del de Estados Unidos y haya tantos bienes con suministro tan escaso que debes pasar de tres a cuatro horas cada día solo para cubrir las necesidades básicas. Mientras que el capitalismo puede funcionar con una burocracia mínima, hemos visto que el socialismo, lejos de eliminarla, requiere una serie de agencias burocráticas. Son necesarias con el fin de (1) recoger los datos para la creación del plan, (2) formular el plan y (3) inspeccionar las plantas para asegurarse de que el plan se esta siguiendo.

El problema de la eficiencia

Si nos ocupamos de la producción encontramos los mismos resultados. Bajo el capitalismo, el problema de la asignación eficiente de los recursos se resuelve de la misma forma que se resolvía el problema de las prioridades: el sistema de precios. Para producir sus bienes, los empresarios deben buscar los recursos necesarios. Por tanto están en la misma relación con los vendedores de recursos que los consumidores con los vendedores de bienes finales. Así que los precios de los distintos factores de producción tienden a reflejar el demanda de los mismos por los empresarios. Como lo que el empresario puede ofrecer está limitado por el rendimiento esperado por la venta final de su producto, los factores de producción se canalizan así hacia la producción de los bienes más intensamente deseados. Los que mejor sirven a los consumidores obtienen los mayores beneficios y, por tanto, pueden hacer las mejores ofertas por los recursos que necesitan.
En resumen, el mercado es un mecanismo altamente independiente que, sin ninguna dirección burocrática, es capaz de alcanzar exactamente lo que Hegedus juzga imposible: la transmisión de conocimiento a las personas relevantes. Si, por ejemplo, el acero se hiciera más escaso, ya fuera porque parte de su oferta haya mermado o se haya descubierto un nuevo uso para él, su precio subiría. Esto a la vez (1) forzaría a los usuarios de acero a recortar sus compras y (2) animaría a los proveedores a aumentar su producción.
No solo todas las acciones de todos los participantes del mercado se coordinan automáticamente por estas fluctuaciones de precios, sino que las personas implicadas ni siquiera tienen que saber por qué suben o bajan los precios. Solo necesitan observar las fluctuaciones de precios y actuar de acuerdo con ello. Como indica F.A. Hayek: “El hecho más significativo acerca de este sistema es la economía del conocimiento con la que opera (…). La maravilla es que sin que se emita ninguna orden, sin más que tal vez un puñado de personas que conozcan la causa, decenas de miles de personas cuya identidad no podía determinarse en meses de investigación, se (…) mueven en la dirección correcta”.
También es importante apuntar que incluso dentro de una empresa, la burocracia se mantiene al mínimo. Primero, si una empresa se hace pesada burocráticamente se venderá más barata y, si no se hacen reformas, se quedará fuera del negocio ante empresas estructuradas menos burocráticamente. Y segundo, Como apunta Ludwig von mises, “No hay necesidad de que el director general se preocupe por los detalles menores de la gestión de cada sección (…). La única directiva que el director general da a los hombres en los que confía para la gestión de las distintas secciones, departamentos y sucursales es: Obtengan tanto beneficio como sea posible. Y un examen de las cuentas le mostrará lo exitosos o no que fueron al ejecutar la orden”.

Otro dilema soviético

Pero en una economía socialista pura estaría ausente todo el aparato del mercado. Todas las decisiones relativas a la asignación de recursos y coordinación económica tendrían que hacerse manualmente por el consejo planificador. En una economía como la de la Unión Soviética, que tiene más de 200.000 empresas industriales, esto significa que el número de decisiones que tendría que tomar el consejo planificador cada año se cifrarían en miles de millones. Esta tarea ya hercúlea sería infinitamente más difícil por el hecho de que en ausencia de datos del mercado no tendría ninguna base para guiar sus decisiones. Este problema se hizo evidente en el único intento de establecer un socialismo puro, es decir, una economía sin mercado: el periodo de “comunismo de guerra” en la Unión Soviética de 1917 a 1921. En 1920 la productividad media era solo el 10% del volumen de 1914 con la de mineral de hierro y hierro fundido cayendo al 1,9% y 2,4% de sus totales en 1914. A principios de la década de 1920, se abandonó el “comu
nismo de guerra” y desde entonces la producción se ha guiado por medio de mercados domésticos restringidos y copiando los métodos determinados en los mercados occidentales extranjeros.
La tarea de los planificadores soviéticos se ve muy simplificada por la existencia de los mercados limitados, pero el hecho de que sean tan limitados significa que la economía aún opera ineficientemente y sufre dos problemas propios de la gestión burocrática: constantes cuellos de botella y autarquía industrial.

Constantes cuellos de botella

Como es sencillamente imposible que una agencia se familiarice con todos los detalles y peculiaridades de cada planta en toda la economía, y mucho menos posible es ser capaces de planificar toda posible contingencia para un año por adelantado, los planificadores se ven obligados a tomar decisiones basadas en informes de resumen. Además, deben establecer categorías amplias de clases que necesariamente pasan por alto incontables diferencias entre las empresas. En consecuencia, todo plan contiene numerosos desequilibrios que afloran solo cuando el plan se está poniendo en práctica.
Como no hay mercados, estos excesos y escaseces no pueden resolverse por sí mismos automáticamente sino que solo pueden alterarse mediante ajustes del plan hechos por el Gosplan. Así, una escasez del bien A no puede rectificarse salvo y hasta que lo ordene el consejo planificador. Pero el ajuste del plan en un área tendrá ramificaciones en toda la economía. Para aliviar el escasez del bien A, han de transferirse recursos de la producción del bien B. Como esto reducirá la producción prevista de B, la producción de aquellas industrias dependientes de B tendrá igualmente que reevaluarse y así sucesivamente, en círculos cada vez más amplios.
La evidencia empírica corrobora la teoría económica. Paul Craig Roberts apunta que lo que subyace a la pretenciosa declaración de planificación en la Unión Soviética es meramente “la previsión de un objetivo para los próximos meses sumando a los resultados de los meses previos un porcentaje de aumento”. Aún así, incluso este “plan” se “cambia tan a menudo que no es congruente decir que controla el desarrollo de los acontecimientos en la economía”. La burocracia planificadora, continúa diciendo, simplemente funciona como “suministro de agentes para empresas con el fin de impedir la formación libre de precios y el intercambio en el mercado”. Aunque esta apariencia de planificación centralizada “satisface a la ideología”, el “resultado ha sido señales irracionales para la interpretación gestora y la irracionalidad de la producción en la Unión Soviética ha sido la consecuencia”.
Así que la evidencia indica que las perennemente decepcionantes cosechas cerealísticas soviéticas son mucho más un resultado del sistema que del clima, pues incluso en “las temporadas principales de plantación y cosecha hasta un tercio de todas las máquinas de un distrito pueden no funcionar por causa de la falta de recambios. Los planificadores centrales son muy conscientes de la necesidad de recambios (…) aún así el sistema de gestión parece incapaz de unir las piezas con las máquinas que las necesitan”.
El problema de los cuellos de botella no es nuevo, como indicaba un informe de hace algún tiempo: “la Fábrica de Tractores Bielorrusos, que tiene 227 proveedores, ha tenido parada su línea de producción 19 veces en 1962 a causa de la falta de piezas de goma, 18 veces por rodamientos y ocho veces por componentes de transmisión”. El mismo escritor apunta que “el patrón de averías continuó en 1963”.
Tal vez el grado de absurdo al que pueden llegar los intentos de planificación central se aprecie en un incidente reportado por Joseph Berliner. Un inspector de planta, con el trabajo de ver por qué una fábrica no ha cumplido con sus envíos de maquinaria de minería, descubrió que las “máquinas estaban apiladas por todas partes”. Cuando preguntó al director por qué no las enviaba, se le dijo que de acuerdo con el plan las máquinas tenían que pintarse de rojo, pero el director solo tenía pintura verde y tenía miedo de alterar el plan. Se dio permiso para utilizar el verde, pero solo tras un considerable retraso ya que cada capa de burocracia tenía asimismo miedo de autorizar un cambio en el plan por sí misma y por tanto enviaba la solicitud a la instancia inmediatamente superior. Entretanto, las minas tenían que cerrar mientras las máquinas de acumulaban en los almacenes.

Autarquía industrial

El problema de los cuellos de botella se relaciona muy de cerca con el de la autarquía organizativa. A los directores de planta se les recompensa de acuerdo con si han cumplido o no sus cuotas de producción. Para evitar ser una víctima de un cuello de botella y por tanto incumplir la cuota, apareció una tendencia en cada industria a controlar la recepción de sus propios recursos produciéndolos ella misma. “Cada industria”, dice David Granick, “estaba bastante dispuesta a pagar el precio de una producción de alto coste con el fin de alcanzar la independencia”. En 1951, solo el 47% de toda la producción de ladrillos se realizó bajo el ministerio de la Industria de Materiales de Construcción. Y en 1957 116 de las 171 fábricas de máquina-herramienta estaban fuera de la industria apropiada, a pesar del hecho de que sus costes de producción eran en algunos casos hasta un 100% mayores.
Para combatir esta tendencia, Nikita Kruschev reorganizó la economía en 1957 estableciendo 105 Consejos Económicos Regionales para reemplazar a los ministros industriales. Sin embargo, en ausencia de otras reformas,  simplemente consiguió sustituir el “departamentalismo” por el “localismo”, ya que cada región económica buscaba convertirse en autosuficiente. Para combatirlo, la economía se centralizó aún más en 1963, pero esto solo aumentó la ineficiencia haciendo aun más rígida una economía ya inflexible. Incapaces de encontrar la clave para una planificación eficiente, 1965 marcó otro paso importante hacia la vuelta a una economía de mercado. Estas reformas no solo introdujeron un sistema limitado de beneficios sino asimismo pedían un “alto grado de autonomía local para productores y suministradores. Desaparecería la planificación detallada de todo aspecto importante de la producción, para reemplazarla con una mínima guía directa desde lo alto”.
Marx postulaba la eliminación del estado. Es al menos tan significativo como paradójico que el continuo cambio de los países socialistas de la planificación burocrática al mercado (lo que William Grampp califica como las “nuevas direcciones de las economías comunistas”) indique una “eliminación” de un tipo nunca previsto por Marx.

El problema de la distribución

Al considerar el problema de la distribución, encontramos de nuevo que el capitalismo es el enemigo de la burocracia. Bajo el capitalismo, se produce para obtener beneficios. Capital y trabajo van constantemente donde  pueden obtener el mayor retorno. Como puede verse, no puede haber separación entre producción y distribución pues aquellos individuos que, a los ojos de los consumidores, ofrezcan los mayores servicios a la “sociedad” son precisamente los que obtienen mayores recompensas.
Respecto del socialismo, es difícil decir mucho en términos teóricos acerca de la forma en que se distribuye la riqueza ya que hay una serie de posibles bases de distribución: igualdad, necesidad, mérito y servicios rendidos a la sociedad. Sin embargo debería ser evidente que la implantación de cualquiera de ellas requeriría una dirección burocrática consciente. También debería apuntarse en este contexto que los intentos de establecer una igualdad estricta nunca han tenido éxito y probablemente nunca lo tendrán. Por dos razones.
Primero, por ejemplo, para estimular la producción de la Unión Soviética, siempre ha tenido que confiar mucho en el sistema de bonificaciones para sus directores de planta y el sistema de ratios por pieza para sus trabajadores. La creciente centralidad del sistema de bonificaciones se muestra en el hecho de que mientras que en 1934 éstas eran equivalentes al 4% del salario de un director, hoy llegan a menudo a la mitad, con bonificaciones a algunas industrias en las que llegan hasta el 80% de la renta.
Segundo, en cualquier sociedad en la que el estado controla todas las facetas esenciales de la economía hay una tentación natural para que los que controlan el gobierno utilicen su poder político para obtener privilegios económicos. Así, no es sorprendente que la revolución de 1917, independientemente de sus intenciones, solo generara el reemplazo de una élite privilegiada por otra.
Para este punto nos servirá un ejemplo. Hay un grupo de “tiendas especiales” en la Unión Soviética que venden de todo, de comida a joyas. Estas tiendas de las que supuestamente se benefician los turistas extranjeros, tienen productos de alta calidad a precios por debajo del coste con el fin de compensar al turista por el artificialmente alto tipo de cambio de los rublos. Sin embargo James Wallace apunta que los “cargos públicos de alto rango, oficiales del ejército y altos cargos del Partido Comunista tienen el privilegio de comprar en estas tiendas como beneficio añadido a sus trabajos”. Son por tanto capaces de comprar “bienes difíciles de encontrar por una fracción de los precios que pagan sus vecinos por mercancías habitualmente de peor calidad”.
Es una reveladora luz de posición y una que debería advertirse especialmente por parte de quienes condenan el capitalismo por su “distribución” desigual de la riqueza, el que haya una mayor desigualdad de riqueza en los países más socialistas como la Unión Soviética que en las economías relativamente más orientadas al mercado como Estados Unidos. Además de esto, no es un accidente histórico sino que es conforme a la teoría económica. Pues bajo el capitalismo hay una tendencia natural a que los capitalistas inviertan en áreas con bajo nivel salarial, forzando así al alza esos niveles hasta igualarse con otras áreas que hacen el mismo trabajo, mientras que los trabajadores en empleos con bajos salarios tienden a emigrar a áreas donde la paga es mayor. De forma similar, los empresarios invierten en áreas que muestren altos beneficios. Pero el aumento de la producción fuerza a que caigan precios y beneficios en esas áreas. En resumen, aunque el capitalismo nunca eliminará la desigualdad, sí tiende a reducir los e
xtremos de riqueza y pobreza.

Conclusión

Bajo el capitalismo el sistema de precios realiza la función crucial de transmitir el conocimiento a través de la sociedad y por tanto elimina la necesidad de burocracia. Pero, precisamente porque elimina el mercado, la gestión burocrática es indispensable para una economía socialista. Además, como hay una relación inversa entre planificación central y mercado, la gestión burocrática es en sí contradictoria. Su dilema tal vez pueda resumirse mejor en forma de dos paradojas planificadoras:
Paradoja Uno: Para que sea viable la planificación central necesita datos de mercado que guíen sus decisiones. Pero cuanto mayor sea el papel de los mercados, menor será el de la planificación central. Por el contrario, cuanto más extensa sea el áreas de la planificación central, más limitados serán los datos del mercado y por tanto más ineficiente debe ser la operación de la economía.
Paradoja Dos: Si el consejo planificador busca maximizar la satisfacción del consumidor simplemente hace manual mente lo que el mercado hace automáticamente. Luego es una entidad redundante y derrochadora. . Pero si la agencia planificadora planea operaciones que habrían sido realizadas por el mercado, esto indica que las prioridades establecidas por la agencia están en conflicto con las de los consumidores. Está claro que, independientemente de lo que haga la agencia, la posición de los consumidores debe ser peor de lo que habría sido bajo una economía de mercado.