Argentina: ¿Por qué es peligrosa le ley de extinción de dominio?

Argentina: ¿Por qué es peligrosa le ley de extinción de dominio?

Por Ricardo Manuel Rojas

Se discute en el Congreso el proyecto de ley de extinción de dominio, una ley similar a la que se ha venido sancionando en otros países de la región, en especial como consecuencia de las exigencias impuestas a la lucha contra el narcotráfico.

Un primer abordaje al tema podría llevar a afirmar que es auspiciosa toda norma que tenga como objetivo la lucha contra el crimen organizado y sobre todo, la recuperación de bienes de todo tipo que sean el objeto del delito. Por eso es que este proyecto, que no ha sido demasiado explicado, es recibido positivamente por la gente.

Se piensa que la ley tiene por objeto el decomiso y paso al dominio del Estado de los bienes o instrumentos directamente involucrados o producto de la comisión de delitos. Pero a poco que se analice este proyecto, puede concluirse en que no es necesariamente así.

El Código Penal ya prevé en el artículo 23 que el juez, al dictar sentencia, deba resolver sobre el decomiso o destino de distintos bienes involucrados, en caso de recaer sentencia condenatoria.

El primer párrafo de ese artículo dispone: “En todos los casos en que recayese condena por delitos previstos en este Código o en leyes penales especiales, la misma decidirá el decomiso de las cosas que han servido para cometer el hecho y de las cosas o ganancias que son el producto o el provecho del delito, en favor del Estado nacional, de las provincias o de los municipios, salvo los derechos de restitución o indemnización del damnificado y de terceros”.

Luego siguen otros párrafos que fueron agregados por leyes posteriores, que resuelven situaciones puntuales.

Como se ve, el decomiso tiene varias condiciones que hacen al resguardo de la legalidad y el derecho de propiedad: a) debe ser dispuesto por el juez en una sentencia condenatoria (y no se hace efectivo hasta que esa condena esté firme), b) debe tratarse de bienes que, según esa sentencia fundada, hayan servido para cometer el delito, sean su producto o provecho, c) Se deje a salvo los derechos de restitución o indemnización del damnificado y de terceros.

Por otro lado, existen otras leyes, decretos y resoluciones que establecen los procedimientos y mecanismos por los cuales se dispone de los bienes decomisados, se los vende en subasta, etc.

Los jueces pueden adoptar desde el inicio de las actuaciones medidas cautelares para conservar esos bienes, y se dispone expresamente que “todo reclamo o litigio sobre el origen, naturaleza o propiedad de los bienes se realizará a través de una acción administrativa o civil de restitución. Cuando el bien hubiere sido subastado sólo se podrá reclamar su valor monetario”. De modo que se dejan a salvo las acciones de terceros que reclamen la propiedad de esos bienes (salvo que se trate de bienes registrables, en que el juez deberá tener en cuenta la titularidad del bien antes de disponer el decomiso).

Ese artículo, que por supuesto podría ser mejorado y perfeccionado, parece suficiente para resolver lo que debería ocurrir con el producto, ganancia, o instrumentos del delito.

Por lo tanto, es pertinente preguntarse cuál sería el objeto de esta “ley de extinción del dominio”, cuyo mismo nombre llama a confusión, pues el dominio no se extingue, sino que se transfiere al Estado.

En Latinoamérica, en la última década se han sancionado leyes de tipo similar en varios países, especialmente aquellos a los que se vincula con el narcotráfico y sus cuantiosas ganancias. Existen leyes de este tipo en México, Ecuador, Colombia, Guatemala, etc. Las redacciones han variado de acuerdo con el grado de limitaciones que se les hayan podido introducir en las discusiones parlamentarias.

Su objetivo fue explícito en varios proyectos, por ejemplo, en el de la ley de Guatemala se decía expresamente como fundamento que toda vez que es casi imposible lograr condenas de los jefes del narcotráfico, había que ir por sus bienes.

Esto ya enciende una primera luz de alerta, porque entonces ya no tendría por objeto el decomiso de bienes respecto de los cuales existan sentencias penales condenatorias contra personas concretas por delitos concretos en los que dichos bienes estuvieran de algún modo involucrados, sino que el procedimiento es contra bienes, independientemente de proceso penal alguno.

Eso se dice expresamente en los fundamentos del proyecto, donde se señala:

“Por último, nos parece importante mencionar que en nuestro ordenamiento jurídico existe la institución del decomiso, prevista en el artículo 23 del Código Penal de la Nación. Ahora bien, la mencionada institución es una pena que la legislación contempla para aquellas personas que han cometido un delito penal, por la cual los bienes que han servido como instrumento para cometer el ilícito pasaran en manos del estado. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto precedentemente, la extinción de dominio no es una pena sino una herramienta que tiene el Estado para poder perseguir aquellos bienes que tengan una procedencia ilícita”

Parece hacer una diferencia notoria entre delito y procedencia ilícita, que hace que la percepción general inicial, en el sentido de que la ley tiene por objeto la apropiación por el Estado del producto de la comisión de delitos del crimen organizado, no es tan así.

Por eso resulta pertinente examinar los artículos del proyecto.

La extinción de dominio en el proyecto de ley.

El artículo 2 del proyecto define lo que se entiende por extinción de dominio:

“La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado, de los bienes que se encuentren en una circunstancia ilícita contemplada como causal de extinción de dominio; por sentencia judicial, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado, independientemente de quien sea su titular”.

La redacción, a mi entender, es explícitamente vaga, para esconder problemas de índole constitucional. Señala que la extinción se produce respecto de bienes que se encuentren en una circunstancia ilícita contemplada como causal de extinción de dominio. Ahora me referiré a eso. Pero también, a diferencia del artículo 23 del Código Penal, dispone que la extinción se producirá independientemente de quien sea el titular del bien, sin contraprestación ni compensación alguna para el afectado.

Ahora bien, respecto de los supuestos en los que procede la extinción del dominio, el artículo tercero los enumera:

a. Los que sean producto directo o indirecto de una actividad ilícita;

b. Los que correspondan al objeto material de la actividad ilícita, salvo que la ley disponga su destrucción;

c. Los que provengan de la transformación o conversión parcial o total, física o jurídica del producto, instrumento u objeto material de actividades ilícitas;

d. Los que formen parte de un incremento patrimonial no justificado.

e. Los que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecución de actividades ilícitas;

f. Los que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los anteriores bienes;

g. Los de procedencia lícita, utilizados para ocultar bienes de ilícita procedencia.

La ley utiliza la ambigua expresión de “actividad ilícita”, que es de difícil o múltiple interpretación. Intuitivamente se podría pensar que se está refiriendo a la comisión de un delito. Sin embargo, para estos supuestos ya existe, como vimos, el artículo 23, que respetando garantías constitucionales, el principio de inocencia, el debido proceso, la defensa en juicio y el derecho de propiedad, dispone el decomiso una vez que exista una sentencia firme que declare la comisión de un delito, sus autores, y la vinculación de esos bienes con dicho delito.

Pero una “actividad ilícita” remite a un concepto mucho más abstracto, difícil de determinar, y proclive a permitir arbitrariedades en su aplicación a casos concretos. Veremos más adelante cómo es el procedimiento para determinar que se está en presencia de una actividad ilícita, que es distinto del proceso penal por la comisión del delito.

En el artículo 4 se dispone que son pasibles de extinción de dominio todos los bienes “que sean susceptibles de valoración económica, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles. Igualmente, se entenderá por tales todos los frutos y rendimientos de los mismos”.

El artículo 5 introduce una confusión importante. Dispone:

“Cuando no resultare posible aprehender materialmente, identificar, localizar o incautar los bienes muebles, inmuebles y activos financieros comprendidos en el artículo 3°, o se acredite los derechos de propiedad sobre los mismos de un tercero de buena fe, la acción de extinción de dominio procederá sobre otros bienes de origen lícito que tengan un valor equivalente”.

Es decir que dispone que cuando por algún motivo no se puede accionar contra los bienes contra los que originalmente se acciona, se podrá ir contra otros bienes que tengan un valor equivalente. Si la acción es contra todos los bienes de origen ilícito, no se entiende cómo se reemplazarían unos bienes de origen ilícito por otros de igual naturaleza, si todos debería ser objeto de igual persecución.

Lo que deja en claro este artículo es que, con independencia de la prueba del origen de los bienes y su vinculación con la comisión de delitos concretos, la intención es la apropiación estatal de bienes.

El procedimiento

Luego de destinarle seis escasos y confusos artículos a lo medular de la ley, los siguientes dieciocho se dedican al procedimiento para expropiar el dominio y la administración y destino de esos bienes por parte del Estado.

Una de las peculiaridades de esta ley es que la acción de extinción de dominio es de naturaleza judicial, de derechos reales y de contenido patrimonial, que deberá tramitar ante los juzgados federales en lo civil y comercial. Es decir, que serán jueces civiles que persiguen propiedades, quienes deben determinar si se cometió algún tipo de “actividad ilícita” que involucre a los bienes para que el Estado se los apropie.

Para poner más confusión, la acción estará en cabeza del Ministerio Público Fiscal (no se sabe si serán los fiscales federales en lo penal, en lo civil o un nuevo cuerpo de fiscales), y la deberán promover “de oficio, o a pedido de un particular, funcionario u organismo público, cuando éste tome conocimiento de alguna de las causales establecidas en el artículo 3°”

La acción se promueve “independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido”, “es autónoma de cualquier otra acción penal o civil”, y es imprescriptible.

Esta última circunstancia es curiosa. La comisión de todos los delitos que no sean de lesa humanidad se produce a los 12 años, salvo que se verifique alguna circunstancia de interrupción. Pero la acción civil para perseguir la apropiación de bienes que se consideren producto de una “actividad ilícita” no prescriben nunca. Esto muestra que, en la medida en que todavía existen ciertas garantías que no se pueden alterar respecto de la libertad personal, se ha decidido operar sobre un derecho que ya es considerado de segunda o tercera categoría, como es el derecho de propiedad. Las consecuencias para la seguridad jurídica de esta cláusula son patentes, pues cualquier bien estará permanentemente en peligro de ser sometido a esta acción.

Curiosamente, después de enunciar todas estas cláusulas, la ley dispone dogmáticamente que se deberá respetar el debido proceso y la defensa en juicio. Señala que se deberá permitir “a quien resulte afectado intervenir activamente en el proceso y presentar las pruebas que estime pertinentes”. Pero solamente quedarán resguardados los derechos de propiedad lícitamente adquiridos de buena fe (art. 13).

Pero dicho todo esto, sobre el procedimiento en sí hay sólo dos pequeños párrafos:

El proceso tramitará por juicio sumarísimo. Los plazos procesales son perentorios y de estricto cumplimiento (art. 14).

El juez podrá dictar las medidas cautelares que estime pertinentes a los efectos de garantizar la eficacia del proceso de extinción de dominio (art. 15).

Administración y destino de los bienes

La ley dedica sus últimos ocho artículos a regular la administración y destino de los bienes apropiados por el Estado.

Se crea un Consejo Federal de Administración de los Bienes de Procedencia Ilícita como un ente descentralizado, con autonomía funcional y autarquía financiera, que “tendrá por finalidad la administración, conservación y eventual enajenación de los bienes con extinción de dominio, así como también de aquellos afectados a medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio” (art. 17).

Según la ley, ese Consejo tendrá facultades muy amplias y discrecionales. Así, dispone el art. 18 que “los bienes y efectos que no consistan en dinero u otros instrumentos de pago al portador, y que sean de libre comercio y susceptibles de valoración económica, podrán ser vendidos, donados o conservados dependiendo de lo que el Consejo Federal de Administración de los Bienes de Procedencia Ilícita estime conveniente. La venta de los bienes se realizará mediante subasta pública”.

Para “garantizar que los bienes sean o continúen siendo productivos y generadores de empleo, y evitar que su conservación y custodia genere erogaciones para el presupuesto público, el Consejo Federal de Administración de los Bienes de Procedencia Ilícita podrá celebrar cualquier acto y/o contrato que permita una eficiente administración de los bienes y recursos”. (art. 19).

También los bienes podrán ser destruidos con autorización del juez cuando sea necesario u obligatorio dada su naturaleza, representen un peligro para el medio ambiente o amenacen ruina (art. 20).

También la ley crea un “Fondo para la Inversión Social, Prevención de la Drogadicción, Rehabilitación y Lucha contra el Crimen Organizado”, que es una cuenta administrada por el Consejo, constituido por todos los bienes con extinción de dominio (art. 21), que deberá aplicarse a gastos de salud, educación y planes de asistencia a la drogadicción (art. 22).

En definitiva, esa ley crea una acción civil de derechos reales ejercida por un fiscal, imprescriptible, tramitada y decidida por jueces federales en lo civil y comercial, respecto de bienes vinculados con “actividades ilícitas”, sin vincularlos a la comisión de ningún delito en particular, con independencia de cualquier derecho, pretensión o perjuicio que se origine hacia terceros (con excepción de quienes hayan adquirido la propiedad de buena fe).

El procedimiento está indeterminado, aunque deberá ser sumarísimo y de plazos perentorios y de estricto cumplimiento. Por otra parte, a diferencia de lo que se establece en el informe que acompaña al proyecto, la ley no se limita a “actividades ilícitas” vinculadas con el crimen organizado como narcotráfico, corrupción, lavado de dinero, sino que es genérica y potencialmente aplicable a cualquier situación donde un juez civil y comercial federal entienda que el bien esté vinculado o involucrado en una actividad ilícita.

Por ello, independientemente de la tendencia intuitiva a recibir con beneplácito un proyecto de ley que tienda a avanzar en la recuperación de los instrumentos, objetos y ganancias provenientes de la comisión de crímenes, el análisis detallado de esta ley permite encontrar muchos puntos oscuros, principios de dudosa constitucionalidad y cláusulas que traerán efectos contraproducentes.

Frecuentemente las personas tienden a pensar que las leyes que persiguen al crimen son aplicadas por las buenas personas contra las malas. Pero en determinadas circunstancias, pueden ser aprovechadas por malas personas contra las buenas. De eso hemos tenido mucha experiencia en Argentina. Para ello es que existen una serie de salvaguardias constitucionales y legales que, si bien a veces son entendidas como un lastre u obstrucción a la persecución del crimen, en realidad existen para evitar abusos por las autoridades estatales que aplican estas leyes, y la protección de los derechos individuales, que no está de más decir que incluye a los derechos de propiedad.

Es de esperar que los abogados constitucionalistas y los jueces evalúen con detenimiento estas circunstancias cuando la ley sea sancionada.